Cosa si intende per società a controllo pubblico?

Una società è a controllo pubblico quando una o più amministrazioni esercitano un potere effettivo di controllo ai sensi del d.lgs. 175/2016, non per il solo fatto che il capitale sia interamente pubblico. La giurisprudenza 2026 chiarisce che il controllo congiunto non richiede un patto scritto.

In breve — Una società è a controllo pubblico quando una o più amministrazioni esercitano un potere effettivo di controllo ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b) e m), del d.lgs. 175/2016, non per il solo fatto che il capitale sia interamente pubblico. Il Consiglio di Stato (Sez. VI, 20 gennaio 2026, n. 436) ha precisato che il controllo congiunto non richiede un patto scritto: bastano comportamenti costanti e coordinati dei soci pubblici, come il voto sistematicamente unanime sulle decisioni strategiche.

1. La società a controllo pubblico: perché la qualificazione conta

Dalla qualificazione di una società come società a controllo pubblico dipende l’applicazione di un regime molto più stringente rispetto a quello previsto per le società a semplice partecipazione pubblica. Il d.lgs. 175/2016 (TUSP) impone alle società a controllo pubblico obblighi ulteriori su organizzazione interna, gestione, trasparenza e responsabilità degli amministratori e degli enti soci.

Nella prassi, però, non è sempre immediato stabilire quando il controllo pubblico esista davvero, soprattutto quando il capitale è suddiviso tra più amministrazioni e nessuna di esse, da sola, controlla la società.

È esattamente la situazione decisa dal Consiglio di Stato con la sentenza 20 gennaio 2026, n. 436 (Sez. VI). Il caso riguardava una società per azioni operante nel settore fieristico, partecipata da tre enti pubblici: due soci con quote paritarie del 49,20% ciascuno e un terzo socio con una quota marginale dell‘1,60%. All’esito di una verifica ispettiva svolta ai sensi dell’art. 60, comma 5, del d.lgs. 165/2001, la società era stata qualificata come società a controllo pubblico. La società ha impugnato gli atti davanti al TAR, che ha respinto il ricorso, e ha poi proposto appello. Il Consiglio di Stato ha confermato la qualificazione, ma correggendo il percorso argomentativo del primo giudice: ed è proprio in questa correzione che sta l’interesse della pronuncia.

2. Quando una società è a controllo pubblico?

Quando una società è interamente partecipata da una sola amministrazione, dubbi non ce ne sono: l’ente che possiede il 100% delle quote orienta le decisioni e la gestione. È la situazione di controllo prevista dall’art. 2359 del codice civile, richiamato dall’art. 2, comma 1, lett. b), del d.lgs. 175/2016.

Le cose restano semplici anche quando i soci pubblici sono più di uno, ma uno di essi è chiaramente dominante per quota o per diritti particolari previsti dallo statuto o da accordi.

I dubbi iniziano quando la società è partecipata da più amministrazioni e nessuna di esse, da sola, è in posizione di controllo. Il capitale è tutto pubblico, ma frammentato. La domanda diventa: il capitale interamente pubblico basta a integrare il controllo pubblico?

Su questo punto si sono confrontati due orientamenti:

• il primo valorizza la sommatoria delle partecipazioni pubbliche: se gli enti detengono insieme la maggioranza (o la totalità) del capitale, il controllo pubblico si presume. È la posizione espressa dal MEF nell’orientamento del 15 febbraio 2018;
• il secondo, oggi consolidato in giurisprudenza, distingue tra possesso delle quote ed esercizio del potere: il controllo pubblico richiede la verifica di un controllo effettivo, anche quando esercitato in forma congiunta da più amministrazioni.

La sentenza n. 436/2026 aderisce al secondo orientamento. Ma — ed è il punto che la rende interessante — lo applica in modo tutt’altro che indulgente verso la società.

3. Il controllo pubblico secondo il Consiglio di Stato: conta il potere, non le quote

Il Consiglio di Stato esclude che il controllo pubblico possa essere ricavato automaticamente dalla composizione del capitale sociale. Partecipazione pubblica e controllo pubblico restano concetti distinti anche quando tutte le quote sono in mano pubblica:

“Il mero computo numerico delle partecipazioni detenute dagli Enti che si assumono – per questo – controllanti non è, ex se, indice del controllo.”

Ragionare per sommatoria, osserva il Collegio, porterebbe ad affermare un controllo congiunto ogni volta che le quote pubbliche superano, anche di poco, la metà del capitale: si amplierebbe indebitamente il perimetro della nozione, fino a ricomprendere mere ipotesi di partecipazione pubblica maggioritaria.

La sentenza chiarisce anche la struttura della norma. La definizione di società a controllo pubblico [art. 2, comma 1, lett. m), TUSP] rinvia per intero alla lett. b) dello stesso articolo. Il controllo congiunto può quindi assumere due forme: l’influenza dominante ai sensi dell’art. 2359 c.c., imputata a un gruppo di enti che insieme dispongono dei voti necessari; oppure i meccanismi di consenso unanime sulle decisioni strategiche previsti da norme di legge, statuto o patti parasociali. Il Collegio respinge così la tesi, sostenuta dalla società appellante, secondo cui il controllo congiunto richiederebbe un potere individuale di veto in capo a ciascun socio.

4. Il controllo pubblico deve essere effettivo e concreto

Stabilito che le quote non bastano, resta da capire cosa serva. La risposta della sentenza: serve l’esercizio concreto del potere. La verifica consiste nell’accertare

“se i soggetti le cui partecipazioni complessive consentano, in astratto, di esercitare un’influenza dominante sulla Società risultino, in concreto e al di là del mero dato numerico, allineati nella gestione della Società e, quindi, esercitino realmente un’influenza dominante.”

L’attenzione si sposta su elementi pratici: chi decide davvero, come vengono assunte le decisioni strategiche, se i soci pubblici si muovono insieme o ciascuno per conto proprio.

5. Non serve per forza un patto scritto

Il passaggio di maggior impatto operativo riguarda la prova della concertazione tra soci. Il Consiglio di Stato conferma che la concertazione è indispensabile per affermare il carattere congiunto del controllo, ma chiarisce che non deve necessariamente risultare da un patto parasociale espresso: sono possibili “forme tacite o attuate mediante comportamenti concludenti”, dimostrabili anche con prove indirette, cioè con indizi gravi, precisi e concordanti.

Nel caso esaminato gli indizi c’erano, e pesanti. Tutte le principali decisioni — approvazione dei bilanci, nomina degli amministratori, riposizionamento strategico dell’attività — risultavano approvate all’unanimità o con il solo voto contrario del socio titolare della quota marginale. Per il Collegio si tratta di

“un comportamento comune al gruppo che, per il carattere costante e reiterato, non può ritenersi un mero ‘allineamento accidentale’ ma, piuttosto, l’indice di un’intesa tacita e duratura.”

A questo si aggiungono le finalità comuni dichiarate dagli stessi enti nei piani di razionalizzazione ex art. 20 TUSP, qualificate come servizio di interesse generale funzionale agli scopi istituzionali dei soci.

Due precisazioni completano il quadro. Il voto contrario del socio marginale non rompe il controllo congiunto: il gruppo di controllo è formato dai due soci paritari, e il dissenso del socio estraneo al gruppo è irrilevante. E la società non ha offerto alcuna spiegazione alternativa ragionevole al costante allineamento dei due soci maggiori: in assenza di una lettura diversa dei fatti, gli indizi hanno retto.

6. L’esito: la qualificazione è confermata, e la lezione è doppia

L’appello è stato respinto. La società resta a controllo pubblico, con tutto il regime TUSP che ne consegue.

La sentenza consegna così una lezione doppia. Sul piano dei principi protegge le società partecipate: il capitale pubblico, da solo, non basta, e le amministrazioni che vogliono affermare il controllo devono provare un esercizio coordinato del potere. Sul piano applicativo, però, quella prova è alla portata di qualunque verifica ispettiva: basta esaminare i verbali assembleari e i piani di razionalizzazione. Una società a capitale interamente pubblico, i cui soci votano stabilmente allineati e dichiarano negli atti di programmazione di perseguire finalità comuni, difficilmente sfuggirà alla qualificazione.

Per gli enti soci c’è un’avvertenza ulteriore: ciò che si scrive nei piani di razionalizzazione produce effetti. Le dichiarazioni sul servizio di interesse generale e sulle finalità della partecipazione, rese ai sensi dell’art. 20 TUSP, sono state usate come prova della concertazione. La programmazione delle partecipazioni non è un documento interno: è materiale istruttorio.

7. Differenza tra società a controllo pubblico e società a partecipazione pubblica

Le società a controllo pubblico sono soggette a un regime giuridico più rigoroso, con vincoli su governance, gestione economica, trasparenza e controlli. Il TUSP prevede in particolare:

Le società a partecipazione pubblica prive di controllo conservano invece una maggiore autonomia organizzativa e gestionale. Da qui l’importanza pratica di accertare con precisione, caso per caso, se la partecipazione configuri o meno un controllo: la sentenza n. 436/2026 indica il metodo per farlo. La questione si intreccia spesso con quella, contigua, dell’organismo di diritto pubblico e degli affidamenti in house, dove il controllo assume forme ulteriori.

8. Lo Studio Legale Calzoni a supporto di enti e partecipate

Lo Studio Legale Calzoni assiste enti pubblici e società partecipate nella verifica della qualificazione ai sensi del TUSP e nell’adeguamento agli obblighi che ne derivano: governance, piani di razionalizzazione, trasparenza e profili di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi. Per approfondire, è disponibile l’area dedicata a società pubbliche e partecipate.

Domande frequenti

Il capitale interamente pubblico basta a qualificare una società come a controllo pubblico? No. Il Consiglio di Stato (sent. n. 436/2026) esclude ogni automatismo: serve la prova di un potere di controllo effettivamente esercitato, da una sola amministrazione o da più amministrazioni insieme.

Serve un patto parasociale per il controllo congiunto? No. La concertazione tra soci pubblici può risultare anche da comportamenti concludenti, come il voto costantemente unanime sulle decisioni strategiche, provato con indizi gravi, precisi e concordanti.

Il voto contrario di un socio esclude il controllo congiunto? No, se proviene da un socio con quota marginale estraneo al gruppo di controllo. Il controllo congiunto va riferito al gruppo che dispone dell’influenza dominante, non all’intera compagine.

Come può una società contestare la qualificazione? Documentando che i soci pubblici non operano in modo coordinato: votazioni divergenti sulle decisioni strategiche, assenza di indirizzi comuni, autonomia effettiva della gestione. Nel caso deciso, la società non ha offerto alcuna spiegazione alternativa all’allineamento dei soci, e la qualificazione è stata confermata.

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